“十四五”时期我国发展必须遵循的重要原则

重庆治安风险是均摊在每一个无辜人头上的，一个连人都能随时被失踪的地方，能说这里的社会治安好吗？一个没有法治的地方，只能有表面的秩序，不可能有真正的安全。

在两者都不可能的情况下，就来一个妥协，那就是确定法律，法律之上，保护各方面的利益。这个探索从孙中山到蒋介石到毛泽东是一致的。

毛泽东在晚年，自己破坏自己立起来的宪政，这就导致了无穷的恶果。双方不仅有理论争论，也有人身攻击，主要是把自己或者自己阵营道德化，把他人和他人阵营妖魔化。神学化的讨论，无论是对执政党还是国家和人民，都是有害的。也正因为人们意识到文革是破坏宪政的结果，因此改革开放之后，中国掀起了一个宪政浪潮。同样，支持宪政不仅有社会群体，也有官方群体，尤其是改革开放之后曾经为实现中国宪政而努力而已经退休的官员。

例如，反对宪政的群体，把宪政视为是资本主义的，不属于社会主义的中国。在实现宪政的国家，宪政可以说是各种不同政治力量之间的一个妥协。自诉案件，公民不告到法院，法院不可能审理的。

但现在我们一谈法律实施，都谈的是司法问题，把其他的问题都忽略了。这个分类其实在上面已经讲了，但还是存在一些问题。民事案件就更不用说了。刑事案件，如果检察院不起诉到法院，法院不可能去审理的。

法律实施，简单来讲，就是法律制定出来以后怎么样在社会生活中落实，通过哪些环节来实现它，就是这么一个过程。全国人大及地方各级人大，都在承担着实施各级人大组织法、各级人大监督法的任务。

我们说法律实施有一个机制，如果我们承认那三大块是法律实施的机制的话，那么，我们讨论保障机制，就要回到它的实施机制上去。很少有人谈论我国的立法机关也是法律实施机关。第二个问题是对法律实施的具体分类。对法律实施，我觉得是一个简单常识，但这个常识被混淆了，有时候不清楚了。

有时候我在司法系统开会或者讲课，我说你们法院不要上这个当，检察院也不要上这个当。近几年我经常发现大家对法律实施的理解有时候是混乱的，导致这种混乱可能是有原因的。中国特色社会主义法律体系形成以后，法律实施问题便成为中国法治国家建设的重点领域。同时，对于法律实施作为一个整体的宏观的法律运作机制，它其中有没有一些可以打通所有环节的共通的因素或要素，这个还需要我们认真去思考和研究。

表面上看这个观点好像抬高了我们司法的地位，实际上，它既不符合事实，也使已经不堪重负的司法更加不堪重负。我们的立法机关也承担着法律实施的功能，这一点我们过去是忽略的，也很少提及的。

为什么说不是主要通过司法呢？司法是不告不理，不管是刑事案件还是民事案件。比如说，全国人大及其常委会，就承担着实施《立法法》的任务。

我参加的学术会议比较多，在很多的情况下，有许多人把法律实施等同于法律适用了，或直接等同于司法，这是个严重的误解。如果你去仔细分析每一个案例，是可以得出这个结论的。因此，不论是全国人大，还是地方各级人大，它都有法律实施的任务。所以，不告不理，这个司法的被动性就决定了司法所能承担的法律实施功能从比例上讲是有限的一部分。进入 刘作翔 的专栏 进入专题： 法律实施 。本文就法律实施的几个问题谈一点个人的看法，就教于大家。

尽管我们法院系统从2009年的收案量就超过了1000万件，2011年的数字是1200万件，但是，从这个比例上讲，法院是不告不理啊，法院在法律实施里面承担的这个功能是受局限的。有人还加上一个法律监督。

所以，我们应该加强行政执法对于法律实施的功能的最大发挥。这个规则意识在法律实施的每一个机制里面，每一个环节里面都是不能少的。

因此，我们应该打开思路来看待这个问题，不能局限在那个很小的一部分。所以我觉得常识被搞混乱了，有必要回到常识上去。

对于这样一个观点需要具体分析。但是有没有一个贯穿于法律实施所有过程中的一个共通的元素或者要素呢？我觉得还是可以有的，比如这几年我一直在考虑的规则意识。这实际上是一个套，把你放到风头浪尖上去，所以司法中心主义是不可能的，也是不可行的。近年来，有人提出我们应该从立法中心转向司法中心，转到司法中心主义。

这样的现象实际上严重地影响了对法律实施的这样一个理解，进而影响到了法律实践。行政执法是可以主动出击的，但司法能不能？司法从来就不太容易做到这一点。

我们只有对法律实施有一个理解之后，才能谈保障机制。要讨论法律实施的保障机制，我们还是要建立在对法律实施的理解上。

第一个问题是对法律实施的理解。所以，在法律实施中，不能简单地轻易地讲从哪个中心到哪个中心，这是既不科学也不可能。

我们可以把它分解，即分解为司法的保障机制、行政执法的保障机制、公民守法的保障机制。所以，我认为，对法律实施保障机制的研究应该把它做一个分解，按照法律实施的那样一套理论，那样一套机制来给它做一些细致的思考和研究。而且近几年我们经常在检讨，在讨论，说法律实施的效果不好，不理想等等，我们有很多判断，那么，如果说这些判断可以成立的话，它的主要原因是什么？ 我们从中国发生的一些案例、一些事件来看，比如说上海的大火、温州的动车事故，还有许多的矿难等等，它们是怎么发生的？每一个事故发生的原因都很复杂，都有非常复杂的原因，但是它有没有一个共通的因素在里面呢？是有的，就是规则意识的缺乏，这一点是可以得出结论的。但我国的立法机关确实也承担着实施法律的任务。

另外还要加强立法机关对于法律实施的作用。为什么呢？从一个简单的比例分析，如果我们承认法律实施至少包括执法、司法、守法这三大块，中国现在有243部法律，这243部法律主要地是通过什么途径去实施？不是主要通过司法，而是通过行政执法，是通过公民守法，再加上通过司法。

法律监督能不能作为法律实施单独的一块，还可以讨论，但至少这三大块是不能切开的。所以，我有一个观点，法律实施由于它每一个机制都有它自身的特点，所以要给它找到一个共通的东西比较难。

这是我想谈的第一个问题，就是我们应该回到常识，法律实施不单是法律适用，它包括法律适用，但是它至少应是三大块，这是第一个问题。而公民守法，那更是一个庞大的法律实施的主体。